基层央行内部控制存在的问题及对策
2011年2月
摘要：美国COSO委员会发布的《内部控制——整体框架》一文中，将内部控制分为控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通以及监督等五个要素。央行在广泛吸收和借鉴COSO内部控制框架的先进理念和方法的基础上结合自身实际的基础上制定了相对完善的内控机制。但基层的央行由于某些原因在内控方面还存在着诸多不足，因此，文章在分析基层央行内控所存在问题的基础上，对内控的改进提出一些建议。
关键词：基层央行；内控；问题；对策
一、基层央行内部控制存在的问题
第一，内控制度的建设不完善。基层的央行虽然都根据自身的特点和业务需要，加强了内控制度建设，但从整体上来说还存在系统性不强、可操作性差、制度滞后等不足。在内控制度建设方面，基层的央行一般有两种情况：一是基层央行系统内的各个部门各自制定相应的内控制度，而这些内控制度往往缺少衔接和协调，没有一个统一的标准，使得内控制度在执行起来比较困难；二是有些基层的央行部门，没有制定自身内控制度，而是参照上级行使用内控制度。但是上级行的内控制度，与基层央行的业务实际操作现状不尽符合，操作性不强，直接影响制度的执行到位，给业务处理带来风险和隐患。另外，随着科技的发展以及金融业务的不断创新，新业务和新程序不断出现，央行的内控制度却没有与时俱进。因此，内控制度的滞后是内控建设中需要考虑的问题。
第二，内控制度执行不到位。内控制度是一个贯穿于央行发展全过程的、相互联系、相互制约的制度体系，内控制度只有去执行才能发挥应有的效用。然而目前一些基层行对制度建设重于制度的执行。主要表现为：一些工作人员在执行各项规章制度的过程中，没有严格规章制度办事，思想上不够重视内控的执行，内控没有有效的落实，使得内控流于形式，没有发挥出其相应的作用。另外，重要岗位轮换制度没有落实也是内控执行不到位的一种表现，基层央行长期以来存在着人员年龄老化、人员需求不足，无法满足相互制约、相互分离的内控要求，轮岗换位、强制休假等内控制度难以真正落实。往往存在员工在某一岗位上工作时间比较长，造成了工作轮休无人能替的尴尬局面，基层央行难以推出更多更好的复合型人才，也存在较大的潜在风险。
第三，风险意识淡薄、风险评估未全面开展。美国COSO委员会发布的《内部控制一整体框架》的文件中，着重强调了对风险的管理，要求在风险识别和分析的基础上，结合自身的实际情况，合理选择合适的风险应对策略。参照此文件央行总行对分支行的内部控制提了总体框架和方向性指导，加强了对风险的防范和控制。但是在基层央行，由于风险理念不强，经常会出现有些业务人员不经过办理正常交接手续而私自相互顶岗，互相串用名章、口令和密码，重要空白凭证使用登记不严格，使用不销号等；计算机操作员离岗不及时退出操作，印、押、证达不到分管分用等现象时有发生。与此同时，由于对风险的控制缺少统一的评价办法与评审操作程序，基层央行的风险评估工作尚未全面推广，使管理层对风险的识别、应对无从下手，风险评估的滞后已成为内控机制建设的“软肋”。
二、完善基层央行内控制度的建议和对策
第一，完善内控制度的建设。内控制度是执行的基础和依据，完善的内控制度是内控能否发挥其真正作用的前提，所以一定要制定比较完善的内控制度。但是内控制度的制定并不是一成不变的，应该与时俱进，应该随着业务发展的变化而不断得到补充、完善，要随着金融产品的开发和创新，新的核算办法、管理方式的出现以及现代科技在银行业务的应用，结合基层央行的工作实际，随时建立并不断完善内控制度，努力做到制度先行，切实防范金融风险。只有这样，才能增强内控制度的适用性和可操作性，使内控制度能够涵盖全行的各项工作及风险点。特别需要注意的是在内控制度的建设中要争取做到将风险管理的内容纳入到内控制度中，制定一套涵盖各部门、每个岗位的风险管理制度，各岗位设置相应的风险等级，不同级别的风险岗位制定不同的关注措施，实现实时动态监测，以此来实现权责的统一。
第二，严格执行制度的落实。如果说制度的建设是内控的基础，而制度的执行和落实则是一种保障。基层央行要通过以下措施和方法保证制度的落实，首先，基层央行的全体职工要在思想上重视内控制度的执行，维护执行制度的严肃性，使全体从思想到行动都要重视制度的落实。其次，着重加强对享有人、财、物审批管理权的重要部门、重要岗位的监督和管理，保证制度的严格履行，务必把风险控制在可以接受的低水平。同时培养更多的复合型人才，对会计、国库、发行等业务部门要严格执行岗位轮换制度、强制休假制度。再次，内审、纪检、事后等监督部门要通过定期检查或突击检查加强对制度执行情况的监督检查、加大监督检查力度和检查频率，对查出的违规问题要落实其责任，并处以一定的处罚，而对执行比较好的部门和人员要加以表扬和激励，真正形成“用制度规范行为，按制度办事，靠制度管人”的机制。
第三，培育风险文化，建立风险评价体系。内部控制的核心要素就是要有效地防范和控制风险，所以基层央行树立科学的风险管理理念和营造浓郁的风险文化范围是有必要的。为此，基层央行的全体行员从上而下都要增强其风险意识，深刻认识到防范风险、加强内控管理的目的和意义，做到权力和责任的明确。并且通过各种形式、各种措施宣传、培育风险文化最终达到提高内控能力的目的。同时也要尽快建立起行之有效的风险评价体系。制定出科学合理、操作性比较强的评价办法。针对评估出的风险，分析其原因，进行风险源的系统排查，并制定出一套针对性的风险应对措施。
作者：杜玉昆
作者单位：中国人民银行海口中心支行
